2018年11月9日，习近平总书记为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，提出对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民的要求。应急管理部将这四句话方针作为全体应急管理人员的根本遵循，大力推动消防体制改革，着力锻造新时代消防铁军，努力推动国家应急救援体系现代化。回顾两年来的不寻常历程，可以更加清晰地认识到，我国组建国家综合性消防救援队伍并确立“全灾种、大应急”的发展，其立意之高远、决策之英明、措施之有效。
2018年，我国在新一轮国家机构改革进程中，整合了11个部门的13项职责，成立全新的应急管理部。作为一个新机构，应急管理部是防范重特大安全风险的主管部门、健全公共安全体系的牵头部门、整合优化应急资源的组织部门和构建中国特色应急管理体制的支撑部门。这“四个部门”的定位决定了应急管理部在新时代应急管理体系建设中更多地发挥统筹协调的作用，必须展现综合优势。国家应急救援体系是国家应急管理体系的重要组成部分，其最为核心的组成要素是应急救援队伍。2018年3月13日，在第十三届全国人民代表大会第一次会议第四次全体会议上，国务委员王勇作关于国务院机构改革方案的说明：“公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量。”公安消防与武警森林官兵整体转隶应急管理部后，被组建为国家综合性救援队伍。从改革的设计与队伍的名称看，这意味着近20万消防官兵脱离现役体制后成为应急救援的主力军和国家队，并朝着“全灾种、大应急”的方向发展，履行综合应急救援的使命。在训词中，习近平总书记强调：“组建国家综合性消防救援队伍，是党中央适应国家治理体系和治理能力现代化作出的战略决策，是立足我国国情和灾害事故特点、构建新时代国家应急救援体系的重要举措，对提高防灾减灾救灾能力、维护社会公共安全、保护人民生命财产安全具有重大意义。”2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时明确指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。可以得出这样的结论：国家治理现代化包括应急管理现代化，应急管理现代化需要应急救援体系现代化，组建国家综合性应急救援队伍是应急救援体系现代化的关键举措。现代化是一个包含着断裂与超越意蕴的术语。面对新时代突发事件及其风险日益表现出来的高度复杂性、深度不确定性特征，应急救援体系必须积极应变、与时俱进，具备多灾种综合救援能力。进入21世纪以来，世界各国所面对的突发事件风险越来越具有复杂性、系统性、综合性，应急管理从单灾种向多灾种应对，成为一个难以逆转的现代化大趋势。而且，在实践上看，各国普遍将消防或民防队伍作为应急救援的常备骨干力量，即主力军。我国以“全灾种、大应急”为导向，组建国家综合性消防救援队伍，是应急管理现代化的积极回应。应急管理部主要应对常发的自然灾害与事故灾难。我国在自然灾害方面，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重。在事故灾难方面，我国安全生产整体水平不高，正处于爬坡期、过坎期和脆弱期，重特大生产安全事故时有发生，特别是矿山、危化品、道路交通等领域的风险防范任务艰巨。而且，自然灾害与事故灾难交织、耦合、叠加，容易形成系统性风险。应急救援是各类突发事件处置的共通性环节，甚至超越了应急管理部主要应对的灾害事故范畴。例如，在2020年抗击新冠肺炎疫情的阻击战中，国家综合性消防救援队伍充分利用自身优势，积极参与防疫消杀等行动，为取得疫情防控重大战略成果作出了重要贡献。正是由于其“综合性”的特质，才使得应急管理部门在发挥牵头、组织、整合、协调作用的过程中具备了力量优势。在经济全球化的时代，人类面对越来越多的非传统安全挑战，任何一个国家都不能孤身世外、独善其身。中国提出构建人类命运共同体的理念和主张，积极参与国际人道主义救援，与其他国家一道协同处置重大突发事件，这需要组建国家综合性消防救援队伍，即代表国家水平、符合国际通行标准的“国家队”。自20世纪初我国消防诞生以来，消防就具有非军即警的体制特征。新中国成立后，消防队伍具有严明的纪律和崇高的职业荣誉感，赴汤蹈火，作风顽强。公安消防被称为“消防铁军”，主要负责城市火灾的扑救，参与社会救援程度较高；武警森林主要负责森林草原火灾的扑救，参与社会救援程度较低。在应急管理体制改革的背景下，消防队伍在历史上破天荒地转为“非军非警”的性质。在改革的过程中，新旧体制、观念的冲击、碰撞伴随着一些模糊的认识，影响着改革进程。“全灾种”，还是“多灾种”？灭火救援虽是消防的传统业务，但我国消防从事多灾种社会救援的历史却可以追溯到20世纪90年代。1995年3月20日，日本发生东京地铁沙林毒气案，造成13人死亡，5500多人受伤。同年，国务院办公厅批转公安部《消防改革与发展纲要》。次年，公安部下发《关于做好预防和处置毒气事件、化学品爆炸等特种灾害事故工作的通知》。“非典”后，我国构建以“一案三制”为核心的应急管理体制，消防参与社会救援的广度与深度进入全新的阶段。2006年5月10日公布的《国务院关于进一步加强消防工作的意见》明确指出：“公安消防队在地方各级人民政府统一指导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄露、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大生产安全事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害、矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。”2007年，我国颁布《突发事件应对法》，要求县级以上人民政府建立综合性应急救援队。从各地的实践来看，公安消防部队成为综合应急救援队是必然选择。经过多年发展，我国消防的使命从主要以火灾扑救为主向全方位处置各类突发事件转变，应急救援更加具有综合性，为后来消防体制改革奠定了坚实的基础。所谓的“全灾种、大应急”，是应急体制改革后就国家综合性消防救援队伍的总体职责与使命而言的。而“多灾种、大应急”是就每一支队伍的具体职责与使命来说的。“全”不是无边无际，更不是无所不能。任何一支消防救援队伍都要根据任务区域的风险特点，做到一队多用、一专多能。这样，从总体上说，国家综合性消防救援队伍就实现了“全灾种、大应急”。即便如此，从“一专”到“多能”的转型也需要一个较长的周期，并非一蹴而就。“职业制”，还是“职业化”？从国际上看，现役制、职业制和志愿制是消防人员3类不同身份的属性。现役制消防员是军警人员；职业制消防员是以消防为职业、不受年限约束的民事人员；而志愿制消防员则是消防志愿者。专业化、军事化则是消防管理手段和要求，与人员身份并不相互矛盾。现役制消防员实行完全军事化管理，但也要有专业化的要求，以体现科学救援、精准救援的精神；职业制消防员的身份是非现役的，但也可以按照军事化或准军事化的模式进行管理、约束。现役制与职业制是非此即彼的关系，因为人员的身份只能是非军即民。但是，“军事化”与“职业制”却不是对立的，因为职业制消防员也可以按照军事化的模式进行管理。职业化是一种工作状态的标准化、规范化、制度化，要求消防员在工作中遵循职业行为规范，体现出专业的职业素养和职业技能。职业制要求消防员经过一定的培训，具备一定的技能，做到行动规范、科学救援。职业制不受现役制服役年限的约束，更有利于消防员积累经验。通常，消防职业制要具备良好的工资及社会福利保障，许多发达国家实行消防职业制。我国尚处于社会主义初级阶段，发展不平衡、不均衡的问题十分突出，而且消防员占全国总人口的配比低。完全职业化的成本高昂，并不适合我国的具体国情。改革后，国家综合性消防救援队伍按照“两严两准”的标准进行建设管理，即严肃的纪律、严密的组织和准现役、准军事化。这种创新性的制度安排兼顾了我国消防救援的职业特点、消防体制的历史传统以及我国特定的国情，具有鲜明的中国特色。应急管理部组建以来，我国消防体制改革大体上可以分3个方面：一是按照“军是军，警是警，民是民”的原则，实现两支部队的平稳集体转隶；二是确定《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》，具体提出6大任务；三是对标“全灾种，大应急”的要求，优化整合应急救援资源和力量，提高消防救援队伍的正规化、专业化、职业化水平。归纳而言，消防改革中影响重大的全局性制度设计包括以下方面：第一，设立消防救援衔、确立专门的队旗和制式服装服饰，实现消防队伍的平稳转隶。2018年8月27日，受国务院委托，应急管理部党组书记、副部长黄明在十三届全国人大常委会第五次会议上，作关于综合性消防救援队伍消防救援衔条例草案的说明。同年9月25日、10月14日，武警森林部队与公安消防部队相继集体退出现役。10月26日，《中华人民共和国消防救援衔条例》经过第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议表决通过，自2018年10月27日起施行。11月8日，李克强总理签署命令，授予黄明等15人消防救援衔。国务院决定授予应急管理部党组书记、副部长黄明、应急管理部部长王玉普总监消防救援衔，分别授予消防救援局、森林消防局有关负责人副总监消防救援衔和助理总监消防救援衔等。继军衔、警衔、关衔、外交衔之后，我国设立消防救援衔，其目的是：为加强国家综合性消防救援队伍正规化、专业化、职业化建设，增强消防救援人员的责任感、荣誉感和组织纪律性。这有利于国家综合性消防救援队伍的指挥、管理和依法履行职责，实现消防平稳转隶。2018年11月1日，中共中央、国务院印发《关于授予国家综合性消防救援队伍“中国消防救援队”队旗的决定》。11月9日，习近平总书记向国家综合性消防救援队伍授旗并致训词。改革转制后，国家综合性消防救援队伍作为应急救援的主力军和国家队，承担着防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责。习近平总书记亲自参加授旗仪式并致训词，彰显了中央高层的重视，极大鼓舞了广大消防官兵的士气。专门的队旗和制式服装服饰提高了国家综合性消防救援队伍的职业荣誉感和认同感。第二，出台并执行《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》，保持消防队伍的战斗力。2018年10月，中办、国办联合印发《国家综合性消防救援队伍框架方案》，对推进公安消防部队和武警森林部队转制，组建国家综合性消防救援队伍，组建中国特色应急救援主力军和国家队进行部署。这份重要文件包括1个总体方案和3个子方案（即“1+3”方案），分别涉及职务职级序列设置、人员招录使用和退出管理、职业保障。这份重要文件提出了组建国家综合性消防救援队伍的6大任务，包括：建立统一高效的领导指挥体系；建立专门的衔级职级序列；建立规范顺畅的人员招录、使用和退出管理机制；建立严格的队伍管理办法；建立尊崇消防救援职业的荣誉体系；建立符合消防救援职业特点的保障机制。这给队伍发展勾勒出一幅清晰的“任务图”。多项改革政策的推出蹄疾步稳，将“1+3”方案的蓝图逐步变为现实。2018年12月4日，国务院办公厅印发《关于国家综合性消防救援车辆悬挂应急救援专用号牌有关事项的通知》，规定：悬挂专用号牌的车辆执行应急救援任务时可以使用警报器、标志灯具；在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。这项措施确保了紧急情况下消防救援车辆的优先通行权。2018年12月8日，应急管理部批准因公殉职的闫亚隆、李铁为烈士，首次履行烈士审批职能。2018年12月29日，中国消防救援学院揭牌仪式在北京举行，为我国消防救援事业的长期发展奠定了人才基础。2019年1月22日-25日，应急管理部发布《关于国家综合性消防救援队伍面向社会招录消防员的公告》，正式启动国家综合性消防救援队伍首次面向社会公开招录消防员。2019年4月，我国出台新修正的《消防法》，使消防救援的“基本法”与应急管理改革的大背景相适应。2019年5月8日，交通运输部、发展改革委、财政部、应急管理部等联合印发《关于保障国家综合性消防救援队伍人员交通出行优待权益有关事项的通知》，明确消防救援人员交通出行优待政策。2019年6月30日，市场监管总局印发专门文件新增消防救援“XF”和减灾救灾与综合应急管理“YJ”两类行业标准代号，明确应急管理部为主管部门。这有利于应急管理标准化目标的实现。2019年8月14日，13个部委发布《关于做好国家综合性消防救援队伍人员的有关优待工作的通知》。除此之外，国家消防救援队伍人员的工资待遇等各项政策也在逐步落地，以续葆消防铁军的有生力量和战斗力。第三，按照“全灾种、大应急”的要求，提高综合应急救援能力。改革以来，消防队伍着力推进应急救援现代化，坚持“五个不动摇”，即坚持“四句话方针”不动摇、坚持“两严两准”建设标准不动摇、坚持战斗力标准不动摇、坚持24小时执勤备战不动摇、坚持走中国特色消防救援队伍建设新路子不动摇，提高官兵政治站位，树立故宫消防救援中队、奇乾森林消防中队、九江市消防救援支队等先进典型，大力加强战斗精神培育。两年来，应急管理部已在全国布点组建了27支地震（地质）、山岳、水域等、空勤专业救援队和6支跨国境救援队，全国31个消防救援总队均组建了100人至300人的省级抗洪抢险救援队，打造了1万人规模的跨区域机动力量，着力锻造精干、合成、高效的应急救援体系。不仅如此，消防队伍从难从严、科学施训，开展“火焰蓝”系列大比武、大练兵，组织跨区域演练，不断提高应急救援的战斗力。在装备技术方面，我国引进、研发侦察、灭火机器人，组建无人机通信队伍，不断提高消防救援的科学化、精准化、智能化、信息化程度，以信息化推动应急管理现代化。两年来，国家综合性消防救援队伍出色完成各类应急救援任务，营救、疏散遇险群众，以实际行动维护人民群众生命财产安全和社会稳定，实现了做党和人民“守夜人”的铮铮誓言，成为名副其实的主力军和国家队。例如，中国救援队为应急管理部依托北京消防总队新建，65名队员曾于2019年3月携带搜救、通信、医疗和后勤准备物资20吨，前往莫桑比克参与“伊代”强热带气旋的国际人道主义救援，赢得了广泛的国际赞誉。但是，消防体制改革是一项艰巨复杂的系统工程，必须要攻坚克难、持续推进：一是消防改革不是应急管理部一家的事，林林总总的政策需要多个部门协调、配合后才能落地。政策的空挡使得人们对消防员职业发展前景持以观望的态度，京沪等发达地区的消防队伍人员招录面临暂时的困难。二是地方应急与消防之间的关系需要科学摆布和理顺。消防与应急互不隶属的局面，既不利于应急救援的高效协同展开，也不利于消防改革政策的顺利落地，甚至还有可能引发人们对应急管理改革整体的负面评价。三是消防作为公共安全服务供给部门在地方政府中的作用需要思考。消防工作以防为主、防消结合。改革后，地方不再有“消防局”的设置，建设工程设计审查、消防验收、备案和抽查工作职责转交给住建部门。如何创造性地开展防火工作，这是地方消防必须思考的问题。四是改革后，公安与消防“分灶吃饭”，社区消防有可能出现监管的真空。新修正的《消防法》第五十三条规定：“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。公安机关消防机构、公安派出所的工作人员进行消防监督检查，应当出示证件。”但是，“可以”不是“必须”。社区日常消防监督检查存在着不小的空隙，相关制度需要通过深化改革来加以完善。尽管如此，实践证明，改革的方向是正确的，其制度设计是科学的。改革的大势是人心所向、历史所驱，改革的决心也是不容动摇的。改革伴随产生的问题一定会随着改革的深入推进，而最终得到解决。改革红利的释放与政策效果显现不会立竿见影。这需要人们假以时日和耐心。作者：王宏伟，中国人民大学公共管理学院
